“郡县治，天下安”。作为承上启下的一级行政区域，如何着力提升行政执法机关执法水平，有效降低行政案件败诉率一直是一个值得关注的焦点问题。随着行政诉讼法的实施和相关法律的配套并行，公民、法人或其他组织的法制观念逐渐形成，建立法治政府的呼声愈来愈高。经过坚持不懈的努力，我县法治创建工作连续四次获评“省法治创建工作先进县”，今年10月又被省委、省政府命名为“法治建设示范县”,法治创建工作再次迈上新台阶。
但是，我们也清醒地看到，行政机关在履行行政职权和行政案件应诉方面与形势发展的要求还有不小差距，一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况尚有存在，并且亟待改变。为此，笔者通过对近年来我县行政诉讼案件的分析，剖析探究目前行政机关在行政诉讼中败诉的原因，并提出相应的对策和建议。
一、行政败诉案件的原因
行政败诉案件包括：未在法定期限内作出相关行政行为，导致败诉；超越职权作出具体行政行为，被法院确认无效，导致败诉；行政机关未能充分核实相关证据，未尽到法定和必要的审查职责，在缺乏充分事实证据的情况下就作出具体行政行为，导致败诉；没有履行好相应的告知义务，不依法定程序执法，导致败诉。其主要原因有：
(一)业务素质不高。个别行政执法人员自身业务素质不高，加之平时不重视法律知识学习，不熟悉本部门法律法规，缺乏办案的基本知识，个别行政执法人员对法律法规理解不透，掌握不准。在未能及时掌握相关法律、法规变动而引起的自身职责范围变动的情况下，依旧有法规习惯性作出了超越法定职权的行政行为致使违法行政行为发生。一些有权作出具体行政行为的机关，虽然设立专门处理法律事务的机构和人员，但工作职能发挥不够，有些行政执法机构人员调动频繁，经常处于不稳定状态，很难保证依法行政。个别行政执法人员对公民人身、财产等合法权益尊重和保护意识不够，在执法过程中存在不履行法定职责、超越法定职权现象。
(二) 证据收集不全。在收集证据过程中，一些行政执法人员虽然花了大量时间去收集，但其收集到的证据能证明案件事实的不多，而且主要证据不完整，证据与证据之间不能形成证据链条。比如，有的调查笔录，该了解的情况没有了解清楚，有的调查材料甚至没有行政相对人的签名，也没有相关情况说明，被告仍将这些无证明力或不符合证据形式要求的证据作为行政处理认定事实的依据使用。因行政执法机关未能充分核实相关证据，未尽到法定和必要的审查职责，在缺乏充分实事证据的情况下就作出具体行政行为，导致被法院判决败诉。
（三）滥用行政自由裁量权。有些行政执法机关存在执法随意错误，对相同或相类似的违法行为的处罚畸轻或畸重，滥用行政自由裁量权，被告作出的具体行政行为，没有法律依据或者缺少法律法规依据。被告为了避免法律法规适用错误，其作出的处理决定往往存在少用或不用相关法律法规，或者在执法文件中不写具体适用的法律条文的款项或者在处理决定书中故意把所适用的法律法规写得概括一些、笼统一些。
(四) 执法程序不规范。行政执法机关在行政执法过程中重实体、轻程序的现象比较严重，不按程序操作、随意简化程序或不履行法定程序，因程序违法而导致具体行政行为被撤销。如作出处理决定时先裁决后取证，作出处理决定未向当事人合法送达，告知权利不完整，甚至出现不告知的现象，或者在诉讼过程中自行向证人收集证据等。从法院受理的行政案件看，绝大多数案件的实体处理并无太大问题，但往往因程序严重违法导致具体行政行为被撤销或确认违法，严重损害了行政执法机关的权威。
(五) 责任追究不到位。行政执法机关内部执法监督机制还不够健全，没有建立起行之有效的监督体系，对违法行政、失职等侵犯相对人合法权益的行为的监督、整治的力度不足，不能及时发现和纠正。有些行政执法机关虽然制定了一系列规章制度，但落实不力，特别是错案和执法过错责任追究还不到位。有的行政执法机关出现了错案和执法过错，没有按照错案和执法过错责任追究制度追究责任人的责任，错案责任追究制度亟待全面落实。
二、行政败诉产生的影响
（一）在政治上对政府的形象造成不良影响。行政机关代表国家依法行政，行使行政管理职权，由于作出的具体行政行为违法，在诉讼中败诉，势必降低政府在人民群众中的威望，影响人民群众对政府的信任程度，直接损害政府在群众心目中的形象。古有“商鞅立木”取信于民，为变法做铺垫，乃至开辟法制的大门，依法行政只有真正服务于民，取信于民，才能树立百姓心中良好的政府形象。
（二）侵犯了行政管理相对人的合法权益。行政机关在行政诉讼中败诉是由于行政机关不依法行政。行政机关不依法行政势必侵犯行政管理相对人的合法权益。比如，违法确权，侵犯了公民的合法所有权；违法作出行政处罚，侵犯了公民的财产权，违法采取强制措施，侵犯了公民的人身权等等。有的行政机关败诉后不及时正确地履行法院裁判，还给当事人造成更大的经济损失。
（三） 增加了行政管理相对人的讼累。行政机关的具体行政行为错误，必然引起行政管理相对人不服，从而把行政管理相对人卷进行政复议或行政诉讼程序，造成行政管理相对人人力、物力、财力的不必要负担，增加其讼累。
三、减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的对策
随着我国法治进程的推进，公民的法律意识和维权意识都不断提高，行政诉讼案件也呈增长态势。在行政诉讼案件中，为避免上述情况的发生，笔者建议应从以下四个方面强化：
（一）强化行政执法人员业务素质。进一步加强法律知识培训工作，使行政执法人员及时掌握相关法律法规的施行、废止及修订情况，对职权范围内的调整及时作出回应，杜绝超越职权行政行为的发生。特别要重视行政执法机关参加行政诉讼工作及应诉工作技能的培训，促进行政争议的妥善解决，更好解决。建立健全专题法制讲座、集中法律培训等制度，同时要做到学法计划、内容、时间、人员、效果的“五落实”。此外，还要定期组织对行政执法人员进行依法行政知识的培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的主要依据之一。不断增强行政执法人员运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力，使行政执法人员既要考虑解决眼前问题，又不能因执法给将来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要顾及所支付的行政成本；越是情况紧急，越是问题突出，就越要运用法律思维、通过法律手段解决问题，使具体行政执法人员做到精通本部门专用的相关行政程序法和行政实体法律法规，做到心中有底，执法无误。同时主管内部行政审查的领导要把好审批关。
（二）强化程序意识和证据意识。要不断提升行政执法人员依法收集证据的能力，执法人员应当有较强的证据意识，在执法活动中的每一个环节都应当是主动收集证据，不要为了处罚才收集证据，而是应当将执法的各个环节的所有活动内容记录在案，所有文字材料、物品等都应收集在案，形成铁案证据，铁案事实，再作出行政行为。在执法活动中严格按照法律法规的规定办案，一切忠于事实、忠于法律。在法律规范明示或默示的范围内，基于行政目的，合理判断的基础上决定作为或不作为时，慎用权力，自由裁量行为要根据客观情况，在适度范围内，符合大多数人的公平正义观念而实施，不得滥用，不得有自由裁量权就为所欲为。
（三）强化行政执法“一把手”意识。行政执法机关要适时召开行政执法违法和错案追究情况通报会，通知行政执法机关负责人参加会议，公开通报相关案件案情，以此强化行政执法单位机关“一把手”法律意识。此外，明确要求涉诉的行政执法单位“一把手”应积极主动地出庭应诉，并对“一把手”必须出庭的情形、不能出庭的委托、不愿出庭的处理等方面作出具体规定，使之更有可操作性。积极做好行政案件诉前败诉风险评估工作，对可能败诉的案件作出预警，并采取积极举措，争取在诉前予以化解。
（四）强化对行政败诉案件责任追究。建立行政执法错案追究制的关键和实质性问题是“有错必纠，有令必行”，不能流于形式，要改变“违法决策无成本”的状况，把防范和追究违法决策列为工作重点，并把责任落实到个人，确保在行政机关内形成一种制度环境，使得人人都不敢、也不能以权废法。建立健全各级行政机关行政首长依法行政第一责任人制度，把依法行政作为政绩量化考核；建立健全行政执法责任制，把依法行政责任，真正落实到各职能机构、各个岗位和各执法人员；建立对执法部门违法行政追究制度，错案责任追究制和评议考核制度，把执法人员工作的好坏与对个人的奖惩挂钩，增强执法人员责任心，从制度上保证依法行政。同时，要对行政诉讼败诉案件逐件进行研究分析，查明败诉原因，查清问题根源，依纪依规严肃追究相关责任单位和责任人的责任，正真做到权必有责，用权受监督，确保今后的具体行政行为公正公平。
“法治是公民最好的铠甲，是维护社会公平正义的最后一道防线”。各行政执法单位、行政执法人员在日常行政执法工作中要从维护民利、保障民权出发，严格履行法律赋予的职责，恪尽职守、秉公执法，不断提升自身的执法能力和执法水平，最大限度减少或避免行政案件败诉情形的发生，使更多的人民群众在法治东海创建中得益受惠，为“全面建成小康社会、建设幸福东海”的奋斗目标创造更加公正高效的法治环境。
作者系县法学会常务副会长
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